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Le RSA : Lutte contre la pauvreté, insertion professionnelle et défis de financement

INTRODUCTION

 

La stabilisation de la pauvreté monétaire se combine avec deux phénomènes particulièrement préoccupants. D’une part, l’intensité de la pauvreté s’accroît et d’autre part, le nombre et la proportion des travailleurs pauvres progressent. Par ailleurs, le débat public entourant les minima sociaux se résume, depuis plusieurs années, à quelques idées simples  à savoir : le dispositif français, avec ses neuf prestations différentes et son approche statutaire, est complexe et inéquitable. De plus, l’incitation financière à reprendre un emploi pour les individus en âge de travailler est insuffisante. Dans ces conditions, on comprend mieux le consensus qui semble entourer la mise en place du revenu de solidarité active (RSA) dont la généralisation a été annoncée pour 2009, avant même que l’expérimentation lancée au début de cette même année ait véritablement pu être menée à son terme.

Présenté comme une innovation sociale importante, la portée d’un tel dispositif, variable selon ses caractéristiques réelles et son ampleur, est très ambivalente. Destiné à augmenter les ressources d’allocataires de minima sociaux et de travailleurs pauvres, le RSA est censé contribuer de façon décisive à la lutte contre la pauvreté, cristallisée autour de l’objectif de réduction d’un tiers du taux de pauvreté monétaire. De ce point de vue, il paraîtrait souhaitable que les moyens mobilisés soient conséquents. Dans le même temps, fondé principalement, pour ne pas dire exclusivement, sur l’incitation financière à la reprise d’un emploi quelle qu’en soit la qualité, on ne doit pas négliger les effets plus généraux qu’il pourra engendrer sur le marché du travail et, au-delà, sur le sentier de croissance de l’économie s’il devenait un dispositif mobilisant des ressources très importantes. Instrument particulier de politique sociale, on ne peut isoler sa création du contexte de recherche d’une grande flexibilité du marché du travail. La modicité relative des financements actuellement prévus en limitera sans doute sa portée économique. Dans le cas où le bénéficiaire potentiel est, le plus souvent, un individu inactif ou chômeur, le RSA est-elle une allocation incitative à la reprise d’un emploi, sachant que c’est une lourde charge pour le département ?

Nous allons donc présenter en première partie de la présente étude la définition et l’historique du RSA ainsi que la lutte contre la pauvreté via ce dispositif. Dans la seconde partie nous allons parler de l’insertion professionnelle ainsi que les perspectives liées à l’instauration du RSA et les ressources publiques de financement.

PREMIERE PARTIE

Historique et Définition

Le Revenu Minimum d’Insertion (RMI) a été mis en place en 1988 et s’est arrêté dans les DOM (Département d’Outre-Mer)  à la fin de l’année 2010. En Guyane, sur la période 1989 – 2009, le nombre d’individus allocataires du RMI a quintuplé. La tendance s’inverse depuis 2006 et par analogie du cas en France métropolitaine, leur nombre diminue. En effet, le nombre d’allocataires du RMI a baissé en France métropolitaine grâce à une amélioration de la conjoncture. En Guyane, c’est l’établissement du plan de cohésion sociale qui l’explique. Les allocataires du RMI sont essentiellement des individus isolés sans enfant et des familles monoparentales. A titre indicatif, neuf allocataires sur dix ne déclarent aucune autre ressource financière que le RMI. Entre 2000 et 2009, le nombre d’allocataires de l’API a quasiment triplé, passant de 1 500 à 4 300 bénéficiaires, le RMI et l’API jouent pleinement leur rôle dans la redistribution des revenus en faveur des populations défavorisées. Le RMI et l’API réduisent de trois points la part des ménages ayant des revenus relativement inférieurs au seuil de bas revenu.

En janvier 2004, la charge des dépenses du RMI a été transférée aux Conseils généraux. Le Conseil général de Guyane a été fortement impacté par ce transfert en consacrant près du tiers de son budget de fonctionnement à la dépense de RMI. Entre 2004 et 2009, les dépenses ont augmenté de 15 %, passant de 54,9 M€ à 62,9 M€ alors que sur la même période, les recettes n’ont augmenté que de 10 %, laissant à la charge du Conseil général la somme de 17,8 M€[1]. Un autre dispositif est venu compléter le RMI en 2000, celui du Revenu de Solidarité (RSO) qui s’adresse aux bénéficiaires du RMI avec au moins deux ans d’ancienneté dans le dispositif et de plus de 50 ans abandonnant toute recherche active d’emploi. Celui-ci a été fortement mobilisé par le Conseil général en tant qu’issue au RMI. Alors que cette mesure ne représentait que 3,5 % de la dépense de RMI en 2004, la part est de 10 % en 2009 du fait d’un vieillissement de la population bénéficiaire et des difficultés d’insertion sur le marché du travail que rencontrent ces individus âgés. Les 23 M€ du RSO portent alors à 41 M€ les dépenses à la seule charge du Conseil Général.

Le revenu de solidarité active (RSA) est entré en vigueur le 1er janvier 2011 dans les Départements d’Outre-mer selon l’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 (le 1er juin 2009 en France métropolitaine). L’Etat et le Département s’associent pour mettre en place cette nouvelle prestation, et les premiers versements ont été effectués en Guyane au mois de février 2011.

Le RSA est une prestation sociale française, administrée par les conseils généraux, versée par les CAF et les  MSA et destinée à garantir à ses bénéficiaires (1,8 million en 2010), qu’ils aient ou non la capacité de travailler, un revenu minimum, avec en contrepartie une obligation de chercher un travail ou de définir et suivre un projet professionnel visant à améliorer sa situation financière. 30 % des allocataires possèdent un travail et le RSA est un complément.

Officiellement, en 2012, son montant socle s’élève à 475 euros pour une personne seule, sans activité, sans revenus et sans logement (418 euros avec un logement). De ce montant du RSA devront être déduits le forfait logement, les pensions alimentaires perçues, les allocations familiales voire un pourcentage des montants déclarés de l’épargne. Les allocations RSA ne sont imposables mais la PPE est diminuée du montant d’une année d’allocation RSA. Il est attribué de deux sortes : « RSA socle » pour les bénéficiaires exclus de tout emploi, et « RSA activité » pour les travailleurs qui perçoivent des revenus professionnels inférieurs à un minimum.

Financé par une taxe sur les revenus financiers, 1,528 milliard d’euros ont été utilisés pour le RSA en 2010, mais le fonds de financement a dégagé un excédent de 999 millions d’euros à cause d’un décalage important entre le budget estimé et le budget réalisé. Par conséquent, le RSA n’aurait créé aucun déficit public supplémentaire. 35 % des bénéficiaires potentiels du « RSA socle » ne le demandent pas et ce taux augmente à 68 % pour le « RSA activité ».

Le RSA remplace alors le revenu minimum d’insertion (RMI), l’allocation de parent isolé (API) et certaines aides forfaitaires temporaires comme la prime de retour à l’emploi.

Effectivement, la création du RSA répond à quatre objectifs dont essentiellement:

  • Celui de compléter les revenus du travail pour les individus qui en ont besoin.
  • Celui d’encourager l’activité professionnelle. Dans ce cas, le RSA assure en effet un complément de revenu qui permet de gagner plus que les seules prestations.
  • Celui de lutter contre l’exclusion. Avec le RSA, un interlocuteur unique suit l’ensemble du dossier du bénéficiaire, ce référent unique l’accompagne dans sa recherche d’emploi et l’informe sur les aides qui pourront faciliter sa reprise d’activité.
  • Celui de simplifier les minima sociaux. Au lieu de recevoir plusieurs aides séparées (allocation de parent isolé ou RMI ou intéressement proportionnel et forfaitaire à la reprise d’activité) et qui ont des règles complexes, le bénéficiaire reçoit une seule et même aide qui intègre nombres de prestations sociales et demeure stable si sa situation ne change pas.

Lutte contre la pauvreté

La question de la pauvreté a pris une place majeure dans le débat social et politique français depuis les années 80 du fait des transformations intervenues dans les conditions économiques et sociales générales. Pour autant, on ne doit pas oublier qu’elle était déjà présente au cours de la période économique précédente. Cependant, les courants politiques et idéologiques avaient marqué leur opposition à l’égard d’une prestation générale. À droite, celle-ci était analysée comme portant atteinte au libre fonctionnement du marché du travail, et considéré comme l’instrument le plus adéquat de lutte contre la pauvreté. À gauche, la transformation de la société était seule à même de résoudre le problème en éliminant ses causes. Dans ces conditions, se mettent en place des prestations catégorielles, destinées à des populations particulières et ayant des caractéristiques plutôt propres. Après le minimum vieillesse destiné à couvrir, dès les années 50, les individus arrivant à l’âge de la retraite avant la pleine généralisation et la montée en charge des régimes par répartition, des prestations garantissant un minimum de ressources sont instaurées pour les personnes handicapées et des personnes seules avec enfant dans la décennie 70. Plus largement, il s’agit d’intégrer ces individus à la société salariale grâce à la définition d’un statut particulier alternatif à celui de « pauvre assisté » (lié à l’aide sociale facultative) ou de « dépendant » (de la solidarité familiale ou caritative). Cela se reflète à travers le niveau de ressources garanties, différent mais pas trop éloigné du Smic mensuel à plein temps (de l’ordre de 60%) et un accès à des droits sociaux en termes de logement ou de santé (allocation logement, couverture maladie), ou un accompagnement vers le service social, à travers le développement du secteur médico-social. La question de l’emploi est alors traitée sur des modes spécifiques, pour l’API, considérée à l’origine comme une prestation familiale particulière, il n’y a pas d’obligation d’insertion professionnelle.

17 700 foyers bénéficiaires en Guyane

Au 31 décembre, en ajoutant les ayants droits (conjoints, enfants et autres personnes à charges), ce sont 53 000 individus qui sont concernées. Les deux tiers des allocataires sont issues des familles monoparentales. Seulement un tiers bénéficie d’une majoration isolement (ancien API), versée sous certaines conditions, les couples ne représentent que 11%. Géographiquement, environ 63% des bénéficiaires résident sur le littoral, de Roura à Iracoubo et 32% sur l’Ouest guyanais[2].

Le RSA socle, minimum social

Parmi les bénéficiaires, 15 800 individus perçoivent le RSA socle, l’équivalent du RMI et de l’API, avec cette composante assurant un revenu minimum aux personnes sans ressource. En moyenne, ces allocataires ont perçu une prestation de 454 euros en fin 2011. Certains des allocataires ont de très faibles revenus d’activité. Si ces ressources se trouvent inférieures au montant du  RSA, ils perçoivent alors un cumul du RSA socle et du RSA activité. Près de 600 allocataires sont dans cette situation en Guyane.

Le RSA activité, en tant que complément de revenu pour les travailleurs modestes

La nouveauté introduite par le RSA est l’élargissement du champ des bénéficiaires. En effet, les foyers qui perçoivent de faibles revenus d’activité peuvent tirer part du volet « activité » de cette prestation. En Guyane pour le mois de décembre 2011, 1 300 foyers sont concernés et ont touché en moyenne, 200 euros.

Plus de la moitié des bénéficiaires du RSA activité sont d’anciens allocataires du RMI et de l’API ayant repris une activité mais dont les revenus sont faibles.

Si les bénéficiaires du RMI et de l’API ont basculé automatiquement dans le RSA, les travailleurs modestes devront en faire la demande. On peut, dès lors, considérer que la montée en charge devrait se poursuivre, à cela s’ajoute l’impact potentiel de la fin du RSTA (Revenu Supplémentaire Temporaire d’Activité), introduite en décembre 2012

DEUXIEME PARTIE

L’insertion professionnelle

 

Le dispositif RSA est conçu afin d’améliorer, à partir d’un mécanisme plus lisible que le système actuel de l’intéressement, les trajectoires professionnelles de ses bénéficiaires, en combinant les registres de l’incitation et de la compensation. Dans cette perspective, il s’attache principalement aux passages du chômage (ou de l’inactivité) vers l’emploi via une approche univoque des transitions. Celle-ci est fondée sur une représentation très simplifiée du marché du travail selon laquelle, devant à un stock d’offres d’emploi non satisfaites, il existe un stock de chômeurs disponibles, d’où l’approche incitative. Par ailleurs, il prend acte de la qualité dégradée d’une certaine partie des emplois, en affirmant avec force que l’emploi ne protègerait plus de la pauvreté, d’où l’offre d’une compensation.

Ici, le diagnostic et l’analyse mériteraient d’être affinés en se plaçant, d’une part, d’un point de vue plus dynamique pour dépasser l’appréhension de la séquence instantanée du retour à l’emploi et, d’autre part, sur un plan plus global pour examiner l’impact de l’institutionnalisation d’un segment d’emploi pour les travailleurs pauvres.

Si ces phénomènes se manifestent dans des secteurs différents, d’avenir ou traditionnels, ce qui renvoie à une grande variété d’offres d’emploi, ils correspondent, pour les moins qualifiés, à des conditions de travail difficiles ou à des rémunérations très peu attractives. Le RSA peut compenser celles-ci avec une proportion qui dépendra du barème retenu. Mais son incidence à court terme sur les conditions de travail est quasi nulle ; à moyen terme, il peut même renforcer cette difficulté en incitant les entreprises à ne pas les améliorer. Dans cette perspective, le lien entre l’instauration du RSA et la redéfinition des critères d’offre valable d’emploi, s’il n’est pas direct, n’est cependant pas si distendu, comme le montrent, dans les deux cas, les débats autour des droits et obligations des personnes concernées.

Par ailleurs, l’attractivité plus ou moins grande des territoires en matière de logement, de transports et d’infrastructures permet non seulement d’améliorer les conditions de vie, mais aussi de concilier la vie professionnelle et la vie familiale. Il est notoire que ces observations font largement écho aux difficultés mentionnées par les allocataires de minima sociaux pour retrouver un emploi. Enfin, les critères de sélection utilisés par les entreprises sont parfois mal adaptés car trop étroits, voire discriminatoires. Le discours sur l’échec de l’insertion et du RMI a sans doute conforté, notamment auprès des employeurs, une perception défavorable de la population correspondante assimilée un peu vite à des individus quasi définitivement inemployables. Ce décalage précise toute l’importance que revêt, notamment, une fonction d’intermédiation bien construite.

En termes de trajectoires professionnelles, l’idée selon laquelle la reprise d’un emploi, quel qu’il soit, met le pied des chômeurs à l’étrier, n’est que partiellement satisfaite. La stabilisation progressive dans l’emploi s’opère de manière très décalée selon les niveaux de formation des individus d’une même génération et peine à se réaliser pour les moins diplômés. Plus généralement, la prise en compte de la variété des formes de l’emploi et l’appréhension du marché du travail en termes de flux indiquent des connexions multiples entre emploi et chômage. Si certaines s’inscrivent dans des trajectoires vertueuses débouchant sur des carrières promotionnelles, d’autres aboutissent à des situations de précarité durable illustrant des circonstances de dualisation et de fragmentation économique et sociale. Sur un autre plan, l’accès à la formation est nettement moins fréquent pour les salariés précaires, ce qui ne leur permettra pas d’accroître et d’actualiser leur qualification. Le développement général de l’emploi à temps partiel touche particulièrement les femmes et correspond, pour une part non négligeable, à des emplois peu qualifiés dans le secteur des services directs aux particuliers. Or, on sait le rôle des politiques publiques sur cet essor. C’est dire que l’on ne peut négliger le rôle qu’un dispositif comme le RSA pourra avoir sur la régulation de certains segments du marché du travail. Au-delà de l’amélioration éventuelle de la situation financière de ses bénéficiaires, il peut marquer une nouvelle étape dans l’extension de ces emplois de très faible qualité. La diminution du chômage ne serait qu’apparente, accompagnée par l’extension des situations d’emploi-chômage dont on note l’importance à travers le nombre de demandeurs d’emploi en activité réduite ou l’ampleur du temps partiel subi. Au-delà des pratiques destinées à caractériser les trajectoires individuelles, qui nécessitent du temps pour être pleinement pertinentes et appréhender les phénomènes de récurrence, il est donc important d’examiner d’autres dimensions économiques et sociales. Particulièrement, la pérennité du RSA conduit à se demander comment les entreprises l’intégreront dans leurs stratégies de gestion de la main-d’œuvre, tant du point de vue des formes d’emploi offertes que de leur politique salariale. On peut se demander alors si les négociations engagées dans la grande distribution pour enrayer un recours au temps partiel se dérouleraient dans des conditions analogues.

Les perspectives liées à l’instauration du RSA et les ressources publiques

Les observations précédentes montrent que la complexité du dispositif est réelle, car chacun est fondé sur des principes différents, liés notamment aux champs de l’action publique dans lesquels ils ont été organisés. De là, les règles particulières qui les fondent, en termes de droit individuel ou familiarisé par exemple. Cependant, il faut préciser la très grande variété des populations et des situations sociales correspondantes dont le recouvrement n’est que très partiel. La réunion de ces prestations dans un système unique ne fera disparaître cette hétérogénéité et les rapports différentiés que tous ces allocataires entretiennent avec le marché du travail. Par ailleurs, la concentration du débat sur cette nouvelle prestation semble reléguer au second plan la question d’une approche multidimensionnelle de la pauvreté. Sans doute, les conclusions de l’insertion qui s’est déroulé au cours des derniers mois pourront fournir des éléments de réflexion utiles à l’action publique dans cette perspective. Il est en particulier indispensable de lier prestations garantissant un revenu et actions variées en matière de santé, de formation, d’accompagnement social, etc. afin de réaliser une articulation entre les différentes dimensions sociale et professionnelle de l’insertion. Par la suite, il importe de souligner les rôles et missions des acteurs principaux qui instaurent le système ainsi que les mesures accompagnatrices y afférentes.

L’Etat dirige la politique de l’emploi. Dans ce cas, il finance la partie de l’allocation RSA qui vise à compléter les revenus professionnels pour les travailleurs à revenus modestes. Le Préfet met en œuvre l’aide personnalisée de retour à l’emploi dont la gestion en Guyane a été conférée au Conseil général.

Le Conseil général, en charge de la politique d’insertion, dirige la mise en œuvre de la prestation et les dispositifs d’orientation et d’accompagnement des bénéficiaires. Il finance la partie de l’allocation qui sert à assurer un niveau de ressources égal au montant forfaitaire. En pratique donc le Conseil Général :

  • met en œuvre le dispositif RSA, assure la gestion de décisions individuelles ; le contrôle du juste droit ; le recouvrement des indus ; le traitement des contentieux ; les demandes de remise de dette ; les sanctions,
  • assure l’accompagnement socioprofessionnel pour les personnes rencontrant des difficultés qui les éloignent d’un accès rapide à l’emploi. Ces difficultés peuvent être d’ordre familial, social, médical, de logement,
  • élabore et met en œuvre le programme départemental d’insertion en faveur des BRSA.

La Caisse d’Allocations Familiales Guyane (CAF) quant à elle d’une part, reçoit, enregistre, instruit les demandes, calcule le droit, verse le RSA et en assure le contrôle. D’autre part, elle assure l’accompagnement social des bénéficiaires du RSA de plus de 26 ans ayant au moins un enfant de moins de trois ans.

Le Pôle Emploi Guyane (PE) assure un « accompagnement renforcé » qui vise les demandeurs d’emploi dont l’autonomie et le projet professionnel ne sont pas suffisamment confirmés pour accéder à l’offre de service de Pôle emploi. Egalement, il effectue un accompagnement de « droit commun » destiné aux demandeurs d’emploi dont l’expérience, les compétences, les secteurs d’activités laissent penser que l’employabilité et l’autonomie sont suffisantes pour utiliser au mieux l’offre de service de Pôle emploi.

Le Plan Local pour l’Insertion et l’Emploi Guyane (PLIE) assure l’accompagnement emploi des bénéficiaires du RSA très éloignés de l’activité professionnelle. Ce parcours emploi touche les bénéficiaires du RSA qui résident dans les communes adhérentes au PLIE.

La Mission Locale Régionale Guyane (MLRG) assure un parcours accompagnement socioprofessionnel pour les personnes âgées de moins de vingt-six ans et qui ont des difficultés qui les éloignent d’un accès rapide à l’emploi. Ces difficultés peuvent être de différents ordres : familial, social, médical, de logement, etc.

La Caisse Générale de Sécurité Sociale Guyane (CGSS) assure l’accompagnement social pour les personnes dont l’âge est supérieur à l’âge de départ légal à la retraite visant d’une part à les informer de leur droit à la retraite et à l’Allocation de Solidarité aux Personnes Agées et d’autre part à leur apporter une aide à l’instruction de leurs droits.

Quant au financement de ce nouveau dispositif, il est basé d’une part sur le transfert de ressources actuellement dévolues à d’autres dispositifs et d’autre part sur la mise en place en 2009 d’un nouvel impôt de 1,1 % sur tous les revenus du patrimoine et de placement ; des revenus et plus-values de toute nature perçus par les personnes physiques fiscalement domiciliées en France et soumises à un ensemble de prélèvements sociaux destinés à combler le déficit des régimes sociaux.

 

CONCLUSION

L’impact sur l’offre de travail de cette nouvelle forme de subvention au temps partiel que constitue le RSA – et que ne manqueront pas d’utiliser les employeurs, en proposant davantage d’emplois à temps partiel risque d’être négatif.

L’intégration du RMI et de l’API pour former le RSA de base se manifeste par le fait que « la situation de ces allocataires restera inchangée » s’ils ne reprennent pas d’emploi. Autrement dit, cela signifie que les ressources des personnes ayant le moins de chance de voir leur situation évoluer, notamment du fait de leur âge, de leur état de santé ou de leurs contraintes familiales demeureront à un niveau bien inférieur au seuil de pauvreté. D’où le risque que l’intensité de la pauvreté s’aggrave, alors que le taux de pauvreté monétaire évoluerait favorablement. La dualisation de la population pauvre en termes monétaires est déjà marquée puisque les populations concernées se répartissent par moitié entre celles qui sont proches du seuil de pauvreté et celles qui en sont plus éloignées. Par ailleurs, il sera révélateur de noter quel mécanisme de revalorisation du RSA sera retenu. On sait ainsi que si le pouvoir d’achat des minima actuels a été grosso modo maintenu, leur valeur relative par rapport au SMIC (salaire minimum de  a très sensiblement décru.

Pour les individus ayant ou reprenant un emploi à temps très réduit, le RSA établit un cumul durable entre revenu d’activité et revenu de la solidarité. Cependant, le franchissement du seuil de pauvreté n’est plus garanti comme cela avait été envisagé en cas de revenus du travail discontinus ou d’accès à l’emploi à travers un contrat d’insertion. L’adoption du slogan « travailler plus pour gagner plus » conduit non seulement à abandonner toute référence à une norme minimale de durée du travail comme dans le cas de la PPE, mais également à faire que cette activité réduite légitime une forme d’augmentation du minimum perçu. Par un détour subtil, la réticence du corps social à une amélioration générale et sans contrepartie des minima sociaux se trouve ainsi contournée. En quelque sorte, l’augmentation de leur revenu est renvoyée à la responsabilité des personnes. Par ailleurs, on sait que l’enveloppe prévue pour financer le RSA sera finalement limitée. Issue de celles en provenance du RMI, de l’API, de l’intéressement, et d’une partie de la PPE, elle sera en partie utilisée pour servir le RSA de base, allocation minimum renommée mais en fait inchangée par rapport au RMI et à l’API actuels des allocataires sans emploi ; de même, il n’est pas certain que la situation financière soit véritablement modifiée par rapport à la situation présente d’intéressement (cumul intégral prestation-salaire au cours des 3 premiers mois puis prime de 1000€) au cours de la première année de reprise d’emploi. Ce qui incite de caractériser les conditions de reprise d’emploi plutôt que d’opposer simplement ceux qui reprennent un travail et les autres.

[1] Bilan du RMI. INSEE, 2011

[2] CAF, Antiane, 2012

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