Introduction

 

Il existe de nombreuses activités publiques ou privées dont l’exercice est soumis à des règles strictes édictées par la profession. Il s’agit de la déontologie. Qu’est-ce que la déontologie ? La déontologie regroupe « les règles juridiques et morales [que les personnes exerçant certaines activités publiques ou privées] ont le devoir de respecter ».[1] Ces règles sont généralement regroupées dans un code auquel sont soumis tous les praticiens d’un métier. La violation des règles de la déontologie expose son auteur à des sanctions disciplinaires sans préjudicier aux éventuelles poursuites pénales qui peuvent être lancées à son encontre, et ce en fonction de la gravité de la violation.

Historiquement, les prémices à l’apparition des règles de déontologie se situent aux alentours du début du dernier millénaire, c’est-à-dire au moment où certains métiers se constituent en corporations. Leur but était essentiellement d’organiser le travail de leurs membres, d’assurer la qualité des biens manufacturés en fixant des normes strictes de production et de commercialiser les produits ainsi créés. Parallèlement à l’évolution de la société en général et au monde du travail en particulier, nombreuses sont les professions à avoir développé leur propre code de déontologie pour obliger leurs membres à se conformer à des standards de plus en plus élevés en matière d’éthique. Parmi les activités concernées, plusieurs présentent un caractère essentiel dans la vie quotidienne des citoyens. Sans rechercher l’exhaustivité, il est possible d’illustrer ces propos par quelques exemples.

Ainsi, on pourrait citer le secteur de la santé qui regroupe de nombreux métiers. Par exemple, nul n’est sans savoir qu’il existe un code de déontologie pour les médecins, les pharmaciens, les sages-femmes ou les psychologues, et sans doute encore pour d’autres corps œuvrant dans le secteur médical. La justice également, qui constitue une fonction régalienne de l’État, regroupe de nombreuses professions publiques ou libérales qui se sont dotées de leur propre code de déontologie : les magistrats, les avocats, les huissiers de justice, les notaires, etc. De même, la mise en œuvre du droit à l’information est par exemple encadrée par le code de déontologie propre à la profession de journaliste. Enfin, il convient de terminer les exemples par la fonction de sécurité intérieure, objet du présent dossier de recherche, et dont l’exercice est également soumis à des règles de déontologie. Il convient de définir ce que l’on entend par sécurité intérieure en France.

En France, la sécurité intérieure peut être définie comme l’ensemble des moyens mis en œuvre pour garantir la sécurité des personnes et des biens situés à l’intérieur du territoire de la République. Elle résulte de l’action de deux catégories principales d’acteurs. D’une part, l’État et toutes les autres personnes publiques qui ont pour mission d’assurer la sécurité dans le pays. D’autre part, les entités non publiques qui fournissent des prestations de sécurité pour le compte de l’État ou d’autres personnes physiques ou morales.

Dans le cadre de ce dossier de recherche, seront désignées par « acteurs de la sécurité intérieure » toutes les entités qui interviennent dans cette activité. D’un point de vue juridique, cette expression renvoie à toutes personnes physiques ou morales, dont l’activité est soumise soit au droit public soit au droit privé, et qui participent à la mission de sécurité à l’intérieur des frontières du pays. À ce propos, le Code de sécurité intérieure (CSI) français distingue entre trois catégories d’acteurs intervenant dans le domaine au niveau national : la police et la gendarmerie, la police municipale et les acteurs de la sécurité privée.

Chacune de ces catégories d’acteurs de la sécurité intérieure possède son propre code de déontologie bien qu’elles soient toutes intégrées au code de la sécurité intérieure. En plus de ces quatre catégories d’acteurs, l’administration des douanes et l’administration pénitentiaire remplissent également une mission de sécurité intérieure. Mais seule la deuxième, dont le code de déontologie a fait l’objet du décret n° 2010-1711 du 30 décembre 2010, complètera l’étude des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure dans le cadre du présent dossier de recherche[2]. En effet, ils suffisent amplement pour extraire les principes clés à la base de ces règles.

Par ailleurs, il convient de préciser que les sapeurs-pompiers participent également à des missions de sécurité. Mais au regard du CSI français, leur mission relève non pas d’une autorité placée sous l’autorité du ministère de la sécurité intérieure comme cela est le cas des autres acteurs précités[3], mais d’une structure placée sous l’autorité du ministère chargé de la sécurité civile (article D 711-1) : le conseil national de sécurité civile. Les sapeurs-pompiers sont donc exclus de la présente étude qui porte sur les codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure.

Maintenant, on peut se poser la question de l’intérêt des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure. En effet, d’un côté le contexte actuel marqué par la mondialisation fait de la sécurité intérieure une préoccupation permanente des autorités publiques et des entités privées engagées dans cette mission qui mettent normalement en œuvre tous les moyens, parfois dans l’urgence, pour son accomplissement. D’un autre côté, la population, qui est sensée bénéficier de la meilleure qualité possible de services, s’attend également un comportement exemplaire de la part de ses « protecteurs ». Ces deux exigences posent la problématique de la déontologie des acteurs de la sécurité intérieure qui peut être formulée comme suit : dans quelle mesure les codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure contribuent à la qualité des services rendus à la population ?

Pour y répondre, un premier chapitre abordera deux points : la structure générale des codes de déontologies des entités engagées dans la sécurité intérieure (section 1) et leur champ d’application (section 2). Puis, un second chapitre s’intéressera à la question de l’efficacité des codes de déontologie dans la pratique des acteurs de la sécurité intérieure en France. Deux points seront traités : la valeur juridique des codes de déontologie (section 1) et les limites pratiques liées à l’application des codes de déontologie (section 2).

 

 

 

 

 

 

Chapitre 1 Structure générale et champ d’application des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure

 

Les nombreuses zones de conflit favorisent le climat d’insécurité générale qui règne dans le monde. La France, en particulier, n’est pas épargnée par les actes de nature terroriste dont elle est souvent frappée depuis trois décennies[4]. Rien que cette année, il y en a au moins deux qui ont fortement marqué l’Hexagone. La première en tout début d’année, le mercredi 7 janvier 2015, dans les locaux du journal satirique Charlie hebdo et à l’hyper Cacher[5]. Le deuxième qui est plus récent, le vendredi 13 novembre 2015, est une série d’attentats simultanés perpétrés à Paris et qui ont fait au moins 128 victimes dont les plus nombreuses dans la salle de spectacle du Bataclan, Paris XI[6].

C’est notamment pour prévenir ce type d’attaques et pour protéger la population que les États se dotent de forces armées et civiles chargées de veiller à la sécurité intérieure. Mais ces dernières ne sauraient agir sans respecter des règles éthiques, morales c’est-à-dire conformes à des standards humainement acceptables. C’est à cela que les codes de déontologie pourvoient. Ils fournissent aux personnels de l’État affectés à la réalisation de cette mission régalienne de sécurité intérieure un cadre d’action et constituent un garde-fou contre les dérives possibles. C’est pourquoi, il est opportun de s’intéresser au contenu des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure. Car c’est à travers celui-ci que l’on connaîtra les sources des règles déontologiques, les principes qui fondent l’action des intervenants et les missions de chaque catégorie d’acteur de la sécurité intérieure.

La police nationale et la gendarmerie nationale, l’administration pénitentiaire, la police municipale et les acteurs de la sécurité privée seront les différents acteurs de la sécurité intérieure dont les codes de déontologie feront l’objet d’une étude de contenu dans ce chapitre[7].

Section 1 La structure générale des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure

Les codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure se structurent essentiellement en deux parties : les dispositions générales et les devoirs à respecter. La première est généralement plus courte. Deux points seront abordés dans cette section : les dispositions générales énoncées par les codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure (§1) et les sources des règles déontologiques contenues dans ces codes (§2).

 

• 1 Les dispositions générales concernant les acteurs de la sécurité intérieure

En France, les intervenants en matière de sécurité intérieure sont issus du secteur public (police nationale, gendarmerie nationale, police municipale) et du secteur privé (sociétés de sécurité privé).

1. Les acteurs publics et privés engagés dans une mission de sécurité intérieure

 

1. La police nationale et la gendarmerie nationale

Placées sous l’autorité du ministre de l’intérieur, la police et la gendarmerie, respectivement force civile et force armée (art. R 434-2 CSI), partagent également le même code de déontologie. Celui-ci est inséré dans le Livre IV de la partie réglementaire du Code de sécurité intérieure aux articles R 434-1 à R 434-33. Leurs dispositions générales rappellent que lesdites règles sont applicables à toutes les opérations de sécurité intérieure (article R 434-1) et précisent la conduite générale que doivent adopter les personnels des deux corps dans l’exercice de leur mission.

2. La police municipale

Le code de déontologie de la police municipale française fait l’objet du chapitre 5 du livre V de la partie réglementaire du CSI. Il correspond aux articles R 515-1 à R 515-21. Les acteurs de la police municipale soumis au code de déontologie sont sous l’autorité hiérarchique du maire sauf lors des missions de police judiciaire. Ceux qui manquent à leurs devoirs encourent des sanctions disciplinaires voire pénales (article R 515-2 du CSI).

3. Le personnel de l’administration pénitentiaire

Le milieu pénitentiaire est souvent très propice aux violations des droits de l’homme. En effet, les criminels et délinquants qui ont eux-mêmes causé des torts à la société peuvent susciter subir la rancune de leurs concitoyens voire d’agents pénitentiaires. Ainsi, des règlements de compte ou la torture peuvent se produire. L’existence de tels risques pour les détenus a certainement contribué à l’adoption d’un code de déontologie pour l’administration pénitentiaire via le décret n°2010-1711 du 30 décembre 2010[8]. Par ailleurs, le code de déontologie doit être remis à chaque agent pénitentiaire et affiché de telle sorte que les détenus puissent en prendre connaissance (article 5). Les violations des devoirs nés du code exposent son auteur à des sanctions disciplinaires et pénales (article 6) selon le cas.

4. Les acteurs privés de sécurité

La catégorie des acteurs privés de sécurité fait certainement partie des plus réglementées étant donné l’essor du secteur ces dernières années. En effet, elle est tant le reflet de nouveaux besoins exprimés par la société française que de l’incapacité de l’État à assurer seul la sécurité de sa population, notamment face aux multiples changements apportés par la mondialisation et la libre circulation des personnes qui accroissent les risques sécuritaires (terrorisme par exemple). Pendant très longtemps, l’administration publique a tenu le monopole de la mission régalienne de la sécurité des biens et des personnes. Aujourd’hui, l’État en partage l’accomplissement avec de nombreuses sociétés privées qui ont pour objet social la fourniture de prestations destinées à renforcer la sécurité de leur clientèle : diverses alarmes, systèmes de vidéosurveillance, agents de sécurité, gardiennage, convoyage de fonds, agences de recherches privées,  etc.

L’émergence de ce marché de la sécurité a apporté la nécessité de légiférer dans le but d’éviter des dérives de la part d’acteurs qui agissent sans être investis de l’autorité publique. En effet, cela se ressent à l’analyse des dispositions générales de leur code de déontologie[9]. Celles-ci visent « toutes les personnes morales dont les activités sont régies par le présent livre ainsi qu’aux personnes physiques dont les activités sont régies par les mêmes dispositions ». Les manquements aux devoirs définis par le code de déontologie des acteurs de la sécurité privée exposent à des sanctions disciplinaires prévues à l’article L 634-4 du CSI (l’avertissement, le blâme et l’interdiction d’exercice de l’activité privée de sécurité à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans) [10], à des mesures administratives et des sanctions pénales prévues par les lois et règlements (article R631-2).

En conclusion, les dispositions générales des codes de déontologie précisent le personnel concerné par les devoirs qui y sont prescrits, les sanctions encourues (disciplinaires, pénales et administratives) et les sources des règles déontologiques. Étant à l’origine des codes de déontologie, il nous est apparu important de les traiter à part. Elles feront alors l’objet du prochain paragraphe.

1. Les sources des règles déontologiques des acteurs de la sécurité publique

 

1. Les sources des règles déontologiques de la police nationale et de la gendarmerie nationale

Les règles déontologiques de la police nationale et de la gendarmerie nationale françaises puisent leurs sources dans plusieurs instruments juridiques tant nationaux qu’internationaux. Celles-ci sont expressément énumérées à l’article R 434-3 du CSI : la Constitution, les traités internationaux notamment la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, les principes généraux du droit, les lois et les règlements de la République. Étant soumis à la norme fondamentale,[11] policiers et gendarmes participent donc à une mission constitutionnelle.

À ces normes objectives s’ajoutent les règles particulières rattachées au statut de policier ou de gendarme et les « autres obligations » auxquelles ils peuvent être soumis. La gendarmerie nationale par exemple possède sa charte qui s’applique en complément de la loi du 9 août 2009 relative à la gendarmerie nationale. Elle « rassemble non seulement les grands principes d’éthique et de déontologie contenus dans le statut général des militaires mais également ceux figurant dans d’autres textes normatifs » comme le code pénal ou le code de la défense[12].

2. Les sources des règles déontologiques de la police municipale

Concernant les sources des règles déontologiques de la police municipale, elles sont beaucoup moins détaillées, à l’exception de la mention expresse de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Ladite déclaration oblige les agents concernés à adopter une conduite conforme à des standards éthiques. Cependant, ces règles ont également valeur constitutionnelle. Par ailleurs, ils doivent respecter « des conventions internationales et des lois », cela sans autre précision. On peut penser que ces dernières catégories varieront au gré de l’évolution législative en France et au niveau international.

3. Les sources des règles déontologiques de l’administration pénitentiaire

L’administration pénitentiaire est globalement tenue au respect des mêmes règles que les autres acteurs publics de la sécurité intérieure c’est-à-dire la loi fondamentale et tous les instruments de l’ordonnancement juridique interne et international. Mais étant donné la spécificité du milieu carcéral où des pratiques violant les droits de l’homme et non moins contraires aux règles déontologiques peuvent être courantes[13], certaines conventions particulières s’appliquent. Ainsi de la Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants du 10 décembre 1984. Ces conventions peuvent ensuite inspirer d’autres conventions ou textes régionaux[14].

4. Les sources des règles déontologiques des acteurs privés de sécurité intérieure

À l’instar de toute personne physique ou morale de droit privé, les acteurs privés de la sécurité intérieure sont tenus au respect des lois en vigueur sur le territoire français en vertu du principe d’égalité devant la loi. Ils sont donc considérés sur le même pied d’égalité que les citoyens face à la puissance publique et les autorités administratives d’autant plus qu’ils exercent une activité normalement dévolue à ces dernières. Il est donc normal que leur action fasse l’objet d’une réglementation stricte. Les acteurs de la sécurité privée doivent strictement respecter « la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, la Constitution et les principes constitutionnels, l’ensemble des lois et règlements en vigueur, notamment le code de la route et la législation professionnelle et sociale qui leur est applicable »[15].

• 2 Les principes et missions des acteurs de la sécurité intérieure

L’analyse des différents codes de déontologie permet non seulement de dégager les principes déontologiques que les acteurs de la sécurité intérieure doivent respecter dans le cadre de leur mission mais également de les classifier en fonction du ou des buts poursuivis ou des entités auxquelles ils s’adressent.

 

1. Des principes communs à tous les acteurs, publics ou privés, de la sécurité intérieure

Qu’ils soient publics ou privés et quel que soit leur niveau hiérarchique, les acteurs de la sécurité intérieure partagent un socle commun de principes déontologiques.

1. Les principes relatifs à des comportements éthiques et conformes à la moralité

Ils s’adressent essentiellement aux personnes physiques prises individuellement. Ils relèvent du savoir-être en général. En effet, les agents doivent adopter certaines attitudes et s’abstenir de certains comportements. Ils doivent traduire des valeurs normalement partagées,  d’une part, par tous les intervenants en matière de sécurité intérieure et, d’autre part, par les membres d’un même corps (policiers, agents de l’administration pénitentiaire, etc.) :

• la dignité : ce comportement est requis chez tous les acteurs de la sécurité intérieure. Les codes de déontologie des policiers et gendarmes (art. R 434-12 du CSI), des agents de la police municipale (art. R 515-7 du CSI), des agents pénitentiaires (art. 7 du décret n°2010-1711 du 30 décembre 2010) et des acteurs de la sécurité privée (art. R 631-5 et 631-7 du CSI) contiennent au moins tous une disposition expresse à travers la formule « ne se départit de sa dignité en aucune circonstance ». Il s’agit donc d’un devoir absolu
• la probité, l’impartialité et la non-discrimination, l’intégrité: ces attitudes incitent l’acteur à ne rechercher aucun avantage personnel en échange d’informations confidentielles ou d’une décision favorable à un tiers mais accorde, au contraire, un traitement identique à tous ses interlocuteurs[16]
• le dévouement à la mission : l’acteur doit « se consacrer à sa mission » selon la formule dédiée[17]. Ce principe admet généralement un corollaire pour les acteurs publics de la sécurité intérieure. Il s’agit de l’interdiction de cumuler la mission avec une activité privée lucrative, interdiction également connue sous l’expression juridique d’incompatibilité de fonction
• l’exemplarité du comportement : en tout temps, c’est-à-dire même s’étendre en dehors de ses heures de service[18], l’acteur de la sécurité intérieure doit incarner un modèle d’éthique et de moralité. Il contribuera à la préservation de la bonne image de son institution et à inspirer en retour respect et considération de la part des personnes avec qui il établit des relations (supérieurs, subordonnés, collègues, public, etc.) ou qui lui sont confiées (essentiellement les détenus et les personnes sous main de justice) [19].

2. Les principes relatifs à la fonction exercée, aux relations avec les supérieurs hiérarchiques, les subordonnés et les collègues

Ces principes visent à éviter tout conflit de nature à entraver la bonne mise en œuvre de la mission et contribuent à la bonne image de l’institution :

• le respect du code de déontologie, le dévouement à la mission : les manquements au code sont passibles de sanctions disciplinaires ou pénales en fonction de la gravité des atteintes[20]
• l’obéissance à l’autorité hiérarchique : l’agent de la sécurité exécute les instructions et obéit aux ordres émanant de l’autorité investie du pouvoir hiérarchique tant qu’ils ne sont pas « manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public »[21]
• le respect mutuel, l’aide et l’assistance entre pairs : pour inspirer le respect aux autres, les agents d’un même corps se doivent respect mutuel et entraide[22]
• la neutralité : les acteurs publics de la sécurité intérieure ne peuvent exprimer leurs opinions personnelles que dans les limites fixées par la loi en vertu du principe de neutralité de l’administration (art. R 434-29, R 434-32)

 

3. Les principes relatifs au comportement à adopter vis-à-vis de la population

 

Des comportements respectueux envers les tiers sont attendus des acteurs de la sécurité intérieure :

• la courtoisie, le respect de la dignité humaine, l’exemplarité du comportement : l’acteur doit adopter une attitude courtoise envers le public. Il leur témoigne du respect et s’abstient de toutes pratiques discriminatoires fondées sur des caractéristiques physiques ou des signes distinctifs, à moins d’un signalement précis les motivant[23]. Même les individus appréhendés méritent le respect de leur personne et restent sous la protection des forces de l’ordre (art. R 434-17 CSI)
• le secret professionnel, la discrétion et la confidentialité : les acteurs de la sécurité intérieure sont astreints à un devoir de réserve qui leur interdit de communiquer à qui n’en a pas besoin des informations dont ils ont connaissance dans le cadre de leur mission[24].

 

4. Les principes relatifs au comportement à adopter vis-à-vis des personnes qui leur sont confiés

• le respect absolu de la personne, l’interdiction de toute forme de violence : ces principes concernent essentiellement les acteurs exerçant des attributions de police judiciaire : policiers, gendarmes et agents pénitentiaires. Ils ne peuvent porter atteinte à l’intégrité physique ou morale des personnes placées sous leur autorité. Ce principe découle de l’application d’instruments juridiques internationaux récriminant certaines pratiques dégradantes[25]. Par ailleurs, ils doivent faire appel à des personnels de santé si la santé ou la vie des personnes appréhendées est en jeu. Enfin, les acteurs de la sécurité privée sont y sont également liés[26].
• l’usage encadré de la force : l’agent de la sécurité intérieure n’intervient manu militari que dans le cadre fixé par la loi. Son intervention doit être proportionnée à la gravité de la menace[27].

 

1. Des principes propres à certaines catégories d’acteurs publics ou privés de la sécurité intérieure

 

1. Des principes propres à certaines catégories d’acteurs privés

 

• la sobriété, l’attitude professionnelle : ces comportements sont expressément mentionnés par le code de déontologie des acteurs de la sécurité privée. Ils contribuent fonctionnement normal de la société et à la bonne exécution des prestations conclues. Bien qu’il n’y ait pas de disposition identique dans les codes des acteurs publics, il ne fait aucun doute que les comportements décrits relèvent de règles de déontologie professionnelle[28]
• l’entretien de relations loyales et transparentes avec les autorités publiques[29]
• l’honnêteté et la transparence envers les clients : la société doit aussi être transparente envers ses clients (État, collectivités publiques, personnes privées). Ses références doivent être correctes (prestations déjà assurées, nature de l’activité, moyens mis en œuvre, sous-traitance éventuelle, etc.). De même, il ne peut réaliser de prestation qui soit contraire au code de déontologie[30].
• le discernement : uniquement requis des forces de police et de gendarmerie dans le cadre de la riposte face à une menace existante (art. R 434-10 CSI)

 

2. Des principes propres à certaines catégories d’acteurs dans une même entité

Qu’il s’agisse d’acteurs publics ou privés, il existe quelques principes propres aux deux niveaux hiérarchiques principaux : les décideurs et les exécutants.

Chez les policiers, gendarmes et agents de la police municipale, l’autorité investie du pouvoir hiérarchique décide, ordonne et fait appliquer les règles. Son commandement doit s’exercer dans le respect des règles déontologiques : l’ordre doit être clairement exprimé et non ambigu, son objet doit être légal, etc. Le subordonné doit alors l’exécuter loyalement et fidèlement. Ce dernier doit aussi rendre fidèlement compte et avec précision des faits et événements qui entourent l’exécution ou la non-exécution d’un ordre (art. R 434-5 CSI et R 515-19 CSI). Spécifiquement aux policiers et gendarmes, le chef est responsable de la transmission des valeurs communes (art. 434-6 CSI). La légalité des ordres et le refus des prestations illégales (R 631-21) valent pour les acteurs privés (art. R 631-15 et R 631-16).

Section 2 Le champ d’application des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure

• 1 L’étendue de la mission qui incombe aux acteurs de la sécurité intérieure

La mission de sécurité intérieure varie plus ou moins dans son contenu et son importance en fonction de l’acteur considéré. Elle se décline en échelons d’importance et d’étendue variables. Ainsi, la police et la gendarmerie nationales sont certainement les deux acteurs qui ont la charge des plus importantes missions de sécurité intérieure[31]. Leur mission s’étend à l’ensemble du territoire national. De même, l’administration pénitentiaire est chargée d’une mission nationale en concourant, « par sa participation à la garde et à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire, à la garantie des libertés et à la défense des institutions de la République, au maintien de l’ordre public et de la sécurité intérieure et à la protection des personnes et des biens » (art. 2 du n°2010-1711 du 30 décembre 2010)[32].

À l’opposé, les attributions des agents de la police municipale sont limitées tant au niveau matériel que territorial. L’article R 515-8 du CSI dispose que : « L’agent de police municipale est tenu, dans la limite de ses attributions, d’exécuter les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci lui confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques ». Enfin, l’activité des acteurs de la sécurité privée est encore plus réglementée. La principale raison est qu’ils ne sont pas investis de l’autorité publique et ne peuvent s’en prévaloir (art. R 631-12 CSI). Ensuite, la réalisation des prestations est limitée par un contrat qui doit en définir les conditions et les moyens d’exécution (art. R 631-24 CSI).

1. Une mission exécutée en permanence par les acteurs publics

La sécurité intérieure est une préoccupation permanente au niveau national. Les acteurs chargés de la mener d’assurer font preuve d’une disponibilité permanente.

1. Durant les heures de service pour tous les acteurs publics

À l’instar des autres branches de l’action gouvernementale, les acteurs publics de la sécurité intérieure sont susceptibles d’effectuer une intervention non prévue sur le terrain. Durant les heures de service, ils sont astreints au port d’un uniforme qui permettra au public de les identifier facilement et de faire appel à eux si besoin[33]. De même, les acteurs privés doivent revêtir un uniforme. Cependant, leur accoutrement ne doit pas semer la confusion dans l’esprit du public par l’usage de logos ou de signes distinctifs propres à des services de police[34].

2. En dehors des heures de service à l’occasion de circonstances particulières

La sécurité est une préoccupation majeure dans notre monde actuel. L’État étant le premier garant de la sécurité à l’intérieur de ses frontières, les heures de service des acteurs publics engagés dans cette mission sont aménagées de telle sorte qu’elle soit assurée en permanence. Cette organisation des forces de l’ordre ne remet pas en cause l’obligation d’intervenir, pour un agent qui n’est pas en service, s’il faut mettre fin à une situation à laquelle il assiste ou à une menace à laquelle lui-même ou un tiers fait face[35].

Ainsi, même en dehors de ses heures de service, l’acteur de la sécurité intérieure est toujours obligé d’apporter son assistance à une personne en danger avec les moyens à sa disposition (art. R 434-19). D’une part, son intervention est conforme à l’engagement pour lequel il a prêté serment de s’y consacrer entièrement. D’autre part, il fait par là-même honneur à sa mission, à son uniforme ainsi qu’à sa nation comme le suggère l’article R 434-31 : « L’état militaire exige en toute circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu’au sacrifice suprême, discipline, disponibilité, … »[36].

1. Une mission exécutée à l’intérieur d’une limite géographique

 

1. Pour les acteurs publics : dans les limites de leur compétence territoriale

Les acteurs publics de la sécurité intérieure interviennent dans une zone géographique et sont rattachés à un quartier général, une base, une caserne, un établissement déterminé, une subdivision administrative, etc. Pour les gendarmes par exemple, leur charte de 2010 dispose en son article 24 que : « L’efficacité de la gendarmerie est subordonnée à la coïncidence géographique des lieux de vie et de travail ». Cela signifie que le gendarme est affecté à une unité sise dans sa ville. Par ailleurs, le Code de sécurité intérieure précise que le gendarme intervient dans les zones rurales et périurbaines (art. L 421-1) et à l’étranger en application des engagements internationaux de la France.

2. Pour les sociétés de sécurité privée : dans la limite des mandats qui leur sont accordés

 

Les acteurs de la sécurité privée sont des sociétés spécialisées qui interviennent auprès de personnes physiques ou morales de droit public ou privé qui ont besoin de leurs services. Nonobstant les zones d’implantation propres à chacune d’elles, les sociétés engagées dans une mission de sécurité intérieure sont limitées par le contrat les liant avec leur client. Le contrat doit mentionner de manière précise les prestations attendues et les modalités d’exécution.

 

 

• 2 Les organes concernés par le code de déontologie

Quel que soit le niveau de décision au sein des structures en charge de la sécurité intérieure, tous les acteurs sont tenus au respect des règles de déontologie.

1. L’ensemble de la ligne hiérarchique sans distinction

 

1. Les autorités de commandement et les simples membres du personnel des acteurs publics

Les codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure n’établissent aucune discrimination ni en faveur des responsables gradés ni en faveur des exécutants. En effet, le libellé très général de l’article R 434-3 permet d’aboutir à cette conclusion : « Policier » désigne tous les personnels actifs de la police nationale, ainsi que les personnels exerçant dans un service de la police nationale ou dans un établissement public concourant à ses missions et le terme :  » gendarme  » désigne les officiers et sous-officiers de la gendarmerie, ainsi que les gendarmes adjoints volontaires.

Pour les agents de la police municipale, l’article R 515-1 du CSI rappelle que leur code de déontologie s’applique « à l’ensemble des agents de police municipale, des chefs de service de police municipale et des directeurs de police municipale ».

Pour l’administration pénitentiaire, l’article 4 1° du décret n°2010-1711 du 30 décembre 2010 précise que les personnels soumis à ses dispositions sont ceux déterminés par l’article 11 de la loi de 2009. Ce sont d’une part les personnels de l’administration pénitentiaire même: la direction, les personnels administratifs et techniques, de surveillance, d’insertion et de probation. D’autre part, ce sont les personnes physiques ou agents des personnes morales de droit public ou privé habilités à participer au service public pénitentiaire en vertu d’une habilitation ou d’un agrément.

2. Les dirigeants des sociétés privées de sécurité et leurs salariés

À l’instar des acteurs privés, tout le personnel sans exception des acteurs de la sécurité privée sont concernés par le code de déontologie, ce quel que soit leur degré d’attachement avec la société (associé, personnel de direction, salariés en CDI ou prestataires de courte durée[37], stagiaires d’une entreprise de sécurité ou de recherches privées ou appartenant au service interne d’une entreprise [38]). De même pour les personnes exerçant à titre individuel ou libéral, salariés et stagiaires.

 

 

 

 

Chapitre 2 L’efficacité des règles déontologiques des acteurs de la sécurité intérieure

 

Le premier chapitre a été l’occasion de procéder à une étude de contenu des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure. Elle a permis de savoir que lesdits codes sont généralement constitués de deux parties : les dispositions générales et les devoirs à respecter par les acteurs de la sécurité intérieure. Comme ces règles déontologiques ont été établies pour atteindre un but essentiel, à savoir celui d’assurer la sécurité des personnes et des biens au sein d’un État, il convient d’étudier leur efficacité. Il s’agira de voir dans quelle mesure elles contribuent à la mission de sécurité intérieure en procédant en deux temps. D’abord, en s’intéressant à la valeur juridique des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure. En effet, assortir des règles d’un caractère obligatoire permet souvent de contribuer à les faire respecter par ses destinataires : est-ce le cas concernant lesdits codes ? Ensuite, tout instrument juridique quel qu’il soit présente ses limites.

Section 1 La valeur juridique des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure

• 1 La force contraignante des codes de déontologie en général

Juridiquement, le code se définit comme un ensemble ordonné de dispositions normatives (lois et textes réglementaires) qui forment un système complet de législation dans une branche du droit. Celui-ci est généralement organisé de manière logique en plusieurs livres lesquels se subdivisent en titres, chapitres, sections (voire sous-sections), paragraphes et enfin articles. Ainsi, le code civil regroupe toutes les règles qui régissent l’état et la capacité des personnes ou encore les relations interpersonnelles. Le code pénal condense toutes les règles relatives à la définition des infractions (contravention, délit et crime) et à leur poursuite.

1. Une valeur essentiellement morale des codes de déontologie

 

1. Des règles relevant de standards éthiques

Comme il a été vu dans le précédent chapitre, les normes édictées par les codes de déontologie des acteurs publics et privés de la sécurité intérieure renvoient principalement à de grands principes éthiques et moraux en rapport avec le domaine des droits de l’homme : la dignité, la non-discrimination, la probité, l’intégrité, l’honneur, etc. Ces principes sont défendus par des conventions internationales largement ratifiées et la constitution française. Étant donné leur caractère général et abstrait, il n’est pas aisé de les appliquer directement.

C’est ainsi que ces principes doivent être traduits, autant que faire se peut, par des comportements ou une ligne de conduite à tenir, ou encore par des obligations de faire ou de ne pas faire (s’abstenir) quelque chose. C’est ce pourquoi les différents codes de déontologie sont établis, notamment ceux des acteurs de la sécurité intérieure qui intéressent la présente recherche. Les règles de déontologie prescrivent des principes liés au domaine du savoir-être (attitude) ou du savoir-vivre : avec ses collègues, les supérieurs, les subordonnés ou les personnes extérieures au service.

Prenons l’exemple de la probité pour expliciter ces propos. La probité est une qualité éthique et morale requis des acteurs de la sécurité intérieure. Cependant, son caractère général et abstrait rend difficile son application si elle n’était pas traduite par des actes plus concrets ou des situations qui sont estimées conformes à l’idéal qu’elle défend. Ainsi, est conforme à la probité la décision de l’agent de la sécurité intérieure qui ne se prévaut pas de cette qualité pour en tirer un bénéfice personnel indu, qui s’abstient d’accepter un avantage ou un cadeau de la part d’un tiers qui cherche à obtenir un traitement de faveur, qui s’abstient de divulguer des informations sensibles[39] ou qui s’abstient de se comporter d’une manière qui pourrait entacher la réputation de son institution. Ces exemples ne sont pas limitatifs mais montrent la difficulté d’évaluer les standards éthiques.

2. Des standards éthiques souvent difficiles à évaluer objectivement

Les règles déontologiques comme la dignité, la probité ou encore l’intégrité n’ont pas d’existence concrète et, par conséquent, ne sont pas quantifiables. Dès lors, elles sont difficiles à évaluer objectivement et plusieurs problèmes se posent. L’un d’entre eux serait par exemple celui de savoir à partir de quel moment le comportement d’un acteur de la sécurité intérieure devient contraire à la dignité humaine et dépasse l’autorité dont il est investi. Ou encore faut-il systématiquement interpréter toutes les marques d’appréciation à l’endroit d’ un agent par un tiers satisfait des services qu’il a rendus dans le cadre de sa mission comme des manœuvres destinées à l’obtention d’une faveur et, de ce fait, devant donc être refusées ?

Même s’il est vrai que certains états sont facilement décelables, comme la sobriété par exemple, le problème n’en demeure pas moins compliqué en l’envisageant du point de vue de l’observateur extérieur. En effet, comment la population peut-elle juger uniquement de visu qu’un agent de la police municipale se comporte ou non conformément à la dignité humaine si son rôle se cantonne à la surveillance de la circulation ? L’observateur pourrait également interpréter de manière erronée les faits et actes dont il est témoin.

Au final, cette difficulté pratique d’évaluer l’existence ou non d’une violation des principes éthiques pose nécessairement la question de la force obligatoire des codes de déontologie.

1. Débat sur la force juridique des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure

 

1. Le caractère abstrait et la force obligatoire

Le caractère abstrait de certains instruments juridiques nationaux ou internationaux ont pour conséquence d’en limiter la force obligatoire. Cela est par exemple le cas des nombreuses déclarations des Nations-Unies sur les droits de l’homme[40] ou sur l’environnement[41]. Ces déclarations décrivent des idéaux qui sont souvent aux antipodes de une la réalité universelle. Par exemple, l’article 3 de la Déclaration universelle des droits de l’homme dispose que : « Tout individu a droit à la vie, à la liberté et à la sûreté de sa personne ». Ainsi, si cet idéal était appliqué à la lettre dans le monde entier, il n’y aurait plus d’utilité à assurer la sécurité intérieure de la population et des biens puisque les actes de terrorisme n’existeraient pas. Les principes défendus par les codes de déontologie sont proches de ceux défendus par ces déclarations même s’ils sont repris par des conventions internationales qui ont force obligatoire pour les États qui les ont ratifiées.

 

2. Le manque de précision des règles déontologique et la force obligatoire

L’une des difficultés à laquelle se heurte la force obligatoire des principes déontologiques des acteurs de la sécurité intérieure est le manque de précision dans la formulation des comportements qu’elle prohibe. Prenons l’exemple de l’article R 434-12 du Code de sécurité intérieure : « Le policier ou le gendarme (…) dans ou en dehors du service, (…) s’abstient de tout acte, propos ou comportement de nature à nuire à la considération portée à la police nationale et à la gendarmerie nationale ». Formulé ainsi, cet article du code de déontologie ne décrit pas précisément les actes, propos ou comportements qui nuisent à la réputation des forces de l’ordre.

Dès lors, ce manque de précision appelle à une interprétation large qui peut déboucher sur l’arbitraire de la sanction appliquée aux manquements aux principes déontologiques. En effet, il serait opportun que les règles déontologiques permettent une interprétation stricte à l’instar de celles édictées par le code pénal pour exiger leur caractère obligatoire.

3. La non-conformité des règles déontologiques aux standards de la loi pénale et la force obligatoire

« Le code pénal est d’interprétation stricte » comme le dispose son article 111-4. En outre, il décrit de manière très précise les infractions punies. Sont qualifiés d’infraction les actes qui possèdent trois éléments : l’élément matériel, l’élément intentionnel et l’élément légal. Il faut qu’un acte soit prévu par le code pénal (élément matériel), qu’il traduit manifestement une intention de nuire (élément intentionnel) et que, dès lors, il doit être sanctionné (élément légal). Les règles déontologiques des acteurs de la sécurité intérieure ne sont pas formulées comme tel. Au contraire, elles ne répondent pas, si l’on peut le formuler ainsi, aux « standards » de qualification des infractions par le code pénal.

Ainsi, l’élément matériel des comportements interdits par les codes de déontologie, bien que souvent présent, n’est qu’imparfaitement précis et trop général[42]. Rappelons l’exemple pris plus haut de l’article R 434-12. Quant à l’élément intentionnel, qui est certainement l’un des plus importants[43], est totalement absent des dispositions des codes de déontologie. À titre d’exemple, reprenons l’article R 434-12 : comment évaluer si les propos tenus ou l’acte accompli par un policier ou gendarme, dans ou en dehors de ses heures de service, a eu pour intention de porter atteinte à la réputation de son institution ? Selon cette disposition, la présence de l’élément matériel suffirait pour que l’acte soit sanctionné, disciplinairement voire pénalement, combien même il n’existerait pas de volonté de nuire de l’auteur de l’acte.

Dès lors, faut-il considérer les violations aux codes de déontologie comme des contraventions étant donné qu’il s’agit de la seule catégorie d’infraction pénale qui ne nécessite pas la présence d’un élément intentionnel ? Or, vue l’importance accordée aux principes par les codes de déontologie, semble invalider cette hypothèse : ne faudrait-il plutôt pas considérer les violations de règles déontologiques comme des délits ? Ou faut-il simplement en déduire que les codes de déontologie sont moins cléments que la loi pénale elle-même ?

 

• 2 La sanction des violations aux règles de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure

La question de la sanction des violations des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure vient d’être abordée succinctement dans le précédent paragraphe. Le problème de donner ou non force obligatoire auxdits codes de déontologie a également été soulevé. Néanmoins, quelle qu’en soit la solution, des sanctions sont prévues par les codes de déontologie. Ils sont essentiellement disciplinaires (A) et éventuellement pénales (B).

1. Des sanctions essentiellement disciplinaires prononcées par l’autorité hiérarchique de l’auteur de la violation…

 

1. La classification des sanctions disciplinaires

Les sanctions disciplinaires sont dispensées par l’autorité hiérarchique et leur application dépend, des règles propres au statut des acteurs de la sécurité intérieure. Classiquement, les sanctions disciplinaires sont l’avertissement et le blâme. À celles-ci s’ajoute l’interdiction d’exercice de l’activité privée de sécurité à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans[44]. La CNAPS prononce les sanctions en sa qualité d’autorité disciplinaire[45], à l’encontre des faits constatés dans un délai de moins de trois ans commis par les personnes physiques et morales exerçant des activités de sécurité privée (art. L634-4)[46]. Les sanctions à l’encontre des agents de la police municipale et ceux de la police nationale ne sont pas clairement précisées par le CSI mais il est raisonnable d’avancer qu’ils sont soumis aux sanctions disciplinaires habituelles. De même pour les agents pénitentiaires (art. 6 du décret n°2010-1711).

Quant aux sanctions à l’endroit des gendarmes, elles sont beaucoup plus diversifiées. Cela est certainement dû à leur statut de militaires qui est régi par le Livre I de la partie 4 du code de la défense (art. L 421-4 CSI). Dès lors, ils sont soumis à une discipline plus rigoureuse. Les sanctions disciplinaires sont prévues par l’article L 4137-2 du code de la défense. Elles sont rangées en trois groupes incluant non seulement l’avertissement et le blâme mais également la consigne, les arrêts et le blâme du ministre. Des sanctions professionnelles sont également possibles[47]. Ces sanctions peuvent s’appliquer cumulativement avec des sanctions pénales.

1. …Et éventuellement des sanctions pénales
2. En cas de violation des règles de déontologie

Selon les codes de déontologie, la violation de l’une quelconque des principes qu’elles prescrivent est susceptible d’entraîner des sanctions pénales. En ce qui concerne les policiers et les gendarmes, seuls les auteurs de discriminations énoncées à l’article 225-1 du code pénal (art. R 434-11 CSI) font expressément l’objet de sanctions pénales. Il n’est pas clairement précisé si le manquement aux autres principes est également concerné. Quant aux agents de la police municipale, l’article R 515-2 du CSI dispose que : « Tout manquement aux devoirs définis par le présent chapitre expose son auteur à une sanction disciplinaire, sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ». Cela signifie que si le CSI ne prévoit pas de sanction pour le manquement à certains devoirs, les peines prévues par la loi pénale peuvent s’y substituer en vertu de la formulation « sans préjudice, le cas échéant ». De même pour le personnel pénitentiaire (art. 6 du décret n°2010-1711). Concernant enfin les acteurs privés, l’auteur des manquements encourt les « sanctions pénales prévues par les lois et règlements » (art. R 631-2 CSI)[48].

2. En cas de violation grave

Les violations faisant l’objet de sanctions pénales ne sont pas clairement précisées par les codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure. Cependant, il est raisonnable d’avancer que les violations doivent être d’une certaine gravité pour mériter une sanction pénale. Ainsi, sont susceptibles d’être poursuivis pénalement les acteurs :

• qui ont violé la loi lato sensu
• qui ont outrepassé les autorisations accordées ou les limitations fixées par la loi. Les formulations utilisées sont : « sous réserve des cas prévus ou autorisés par la loi » (cf. art. R 631-9 CSI), « lorsqu’il est autorisé, dans les conditions prévues par la loi… » (cf. art. R 515-9 CSI)
• qui ont commis des infractions punies par la loi pénale, qu’elles le soient par commission (ex : la violence qui n’entre pas dans le cas de la légitime défense, cf. art. R 631-10 CSI) ou par omission (ex : la non-assistance à personne en danger, cf. art. R 434-19 et R 515-13 CSI; la non dénonciation d’infraction, cf. art. R 631-8 CSI)
• qui ont commis des actes contraires à la dignité humaine : discrimination (art. R 434-11 CSI), torture, mauvais traitements sur les personnes placées sous main de justice, etc.

Section 2 Les limites pratiques des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure

• 1 Les difficultés pratiques liées à l’application des codes de déontologie des acteurs de la sécurité intérieure

Une fois entré en vigueur et aussi parfait qu’il soit sur le plan théorique, tout instrument juridique doit faire ses preuves. C’est ainsi qu’il peut se heurter à diverses difficultés lors de sa mise en œuvre. Plus ou moins prévisibles au moment de son élaboration, ces écueils sont susceptibles de limiter l’efficacité du dispositif

1. Les difficultés liées au suivi des principes édictés par les codes de déontologie

 

1. Difficultés liées à la complexité de la psychologique humaine

La psychologie d’un individu (ce qui le motive réellement, ce qu’il considère comme important, comme ses valeurs personnelles, sa conception du monde, etc.) est quelque chose de complexe. D’ailleurs, il n’est pas toujours aisé de saisir soi-même ses propres penchants naturels. Les acteurs de la sécurité intérieure se heurtent également à cette limite propre à la nature humaine. D’abord, certains agents peuvent percevoir le respect des principes déontologiques comme une exigence tout à fait normale tant qu’il s’inscrit pendant les heures de service et non en dehors. Ensuite, tout individu se comportera toujours différemment selon qu’il se trouve dans son environnement personnel ou dans un cadre professionnel. A fortiori, certains individus sont assez habiles pour cacher ou réprimer leurs troubles psychologiques ou psychotiques à leur famille, amis et/ou collègues. En effet, on ne connaît jamais entièrement les individus à qui on a affaire dans les nombreuses sphères de la vie publique.

2. Difficulté de prouver l’exactitude de certaines violations commises par un acteur de la sécurité intérieure

Quand une violation est perpétrée en présence de témoins, elle est qualifiée de flagrant délit. La plupart du temps, son auteur porte l’uniforme et agit pendant ses heures de service. Par exemple, un agent chargé d’assurer la sécurité intérieure violente sans raison apparente un individu, et ce devant témoin. Ou encore celui qui pratique systématiquement et uniquement des palpations de sécurité sur des individus d’une même origine ethnique montre des signes flagrants de discrimination. Ces atteintes au code de déontologie peuvent être facilement prouvées et sanctionnées contrairement à celles commises hors des heures de service, puisque les codes de déontologie exigent le respect en tout temps des principes édictés?

Dans ces circonstances, il serait en effet difficile d’établir la preuve des faits constituant des violations de règles déontologiques. Car pour s’assurer du respect des règles déontologiques par les acteurs de la sécurité intérieure, il faudrait les surveiller jusque dans leur vie intime. Cette initiative serait contraire à la dignité humaine et porterait atteinte à leur droit au respect de la vie privée. De même, l’acteur de la sécurité intérieure qui n’est ni armé, ni en service et qui ne porte pas assistance à un individu victime de maltraitances perpétrées par un groupe d’autres individus armés se rend coupable d’une violation aux règles déontologiques. Mais sans témoin oculaire, il serait bien difficile d’établir sa responsabilité à moins qu’il ne se dénonce lui-même car ne supportant plus le poids de sa conscience[49].

3. Difficulté de légitimer une punition qui pourrait toucher n’importe qui

Même si les règles déontologiques tendent à dresser le profil de l’acteur idéal de la sécurité intérieure (entièrement dévoué à sa mission, qui a le sens du sacrifice, probe, digne, etc.), ces différentes caractéristiques ne sont pas toujours aisées à mettre en œuvre dans la pratique. En effet, ce sont des qualités personnelles dont la possession ne s’obtient pas par voie de décret. Même le gendarme le mieux entraîné aux situations dangereuses peut éprouver de la peur au moment où son sens du devoir devrait normalement le faire agir. En d’autres termes, quiconque placé dans une situation périlleuse pourrait choisir de sauver sa propre vie au lieu de porter secours à autrui. L’opportunité de la punition n’est pas toujours justifiée.

• 2 Les codes de déontologie n’empêchent pas entièrement la violation des règles prescrites

Les codes de déontologique des acteurs de la sécurité intérieure constituent les garde-fous de leur comportement. Elles sont nécessaires pour dresser un cadre d’action respectueux de valeurs éthiques et morales plus ou moins partagées. Cependant, elles ne suffisent pas à garantir le respect des principes déontologiques.

1. Les codes de déontologies ne suffisent pas à garantir le comportement exemplaire des acteurs de la sécurité intérieure
2. Le code de déontologie ne constitue qu’un cadre d’action…

Si les codes de déontologie existent c’est parce que les acteurs peuvent oublier à tout moment ce pourquoi ils se sont engagés : protéger autrui et leurs biens serait-ce au prix de leur propre vie étant donné que le risque est inhérent au domaine de la sécurité. De même, l’oubli est non seulement humain mais il peut aussi signifier la perte du sens de l’engagement. Les codes de déontologie de la sécurité intérieure ne constituent qu’un cadre d’action dans les limites duquel les agents sont tenus d’agir. Pour mesurer leur impact sur le comportement de leurs destinataires, il est possible de se référer aux données établies par des entités qui sont chargées de veiller à leur application, et plus spécifiquement du défenseur des droits.

2. …que la mission du défenseur des droits contribue à rappeler

Le défenseur des droits est saisi de problèmes touchant diverses thématiques qui intéressent l’action publique : les services publics fondamentaux (dont la sécurité), les discriminations, les droits de l’enfant, la protection sociale, le droit des étrangers. L’institution est fondée à recevoir les réclamations provenant de citoyens dans divers domaines de compétence. Leur nombre, leur objet ou leurs motifs permettent de dresser un état des lieux de la situation. Ainsi, le nombre de réclamations en matière de discrimination témoigne d’une pratique encore très répandue puisqu’il a progressé de 23,46% entre 2013 et 2014 en passant de 3673 à 4535. L’action du défenseur des droits permet aussi d’apprécier de manière synthétique la situation en matière de déontologie de la sécurité.

3. Les acteurs de la sécurité intérieure et les statistiques du défenseur des droits

Selon son rapport annuel d’activité 2014, le défenseur des droits a été saisie de 702 réclamations spécifiques au domaine de la déontologie de la sécurité, soit une hausse de 22,94% par rapport à 2013[50], ce qui est énorme. Parmi les principaux motifs invoqués, les plus fréquents sont la violence (27,6%), les propos déplacés ou insultants (15,10%), le non respect de la procédure (14,90%) et les autres griefs[51] (12,10%). Par ailleurs, le rapport 2013 de la même institution avait réparti les réclamations dont elle a fait l’objet selon le service concerné. La police nationale est, de loin, celle qui a fait l’objet du plus grand nombre de réclamations (62%), suivie ensuite par l’administration pénitentiaire (13%) et la gendarmerie nationale (11%). À l’opposé, les services de sécurité privée ne font l’objet que de 3% des réclamations. Le constat est donc alarmant pour les acteurs publics puisqu’il montre que près de 9 réclamations sur 10 les concerne.

1. Une réponse pénale des violations souvent inadéquate
2. Des sanctions pénales insuffisamment dissuasives

Selon le rapport 2014 du défenseur des droits, les juridictions pénales saisies en matière de discrimination ne prononcent que très rarement des sanctions satisfaisantes pour les victimes. Le défenseur des droits déplore les difficultés persistantes liées à l’exigence de la preuve d’une intention de l’auteur des faits explicites fondée sur un critère de discrimination. L’expression « quelques affaires emblématiques » témoigne bien du caractère insuffisamment dissuasif des peines[52] et du caractère embryonnaire du contentieux de la discrimination. Nul doute que la preuve des violations des règles déontologiques est également peu aisée à établir.

 

 

 

 

 

 

 

Conclusion

 

En cette ère de promotion de la démocratie et des droits de l’homme au niveau international, les codes de déontologies constituent des repères pour les acteurs engagés dans les questions de sécurité intérieure. En effet, malgré l’urgence de certaines situations où ils sont appelés à intervenir, ils ne doivent pas perdre de vue le sens de leur engagement : celui de protéger autrui et ses biens quitte à faire le « sacrifice suprême »^[53] ou « sacrifice ultime »^[54]. Même en dehors de l’urgence, les acteurs de la sécurité intérieure doivent adopter une ligne de conduite conforme aux standards éthiques et moraux. Ces derniers sont rappelés dans les différents codes de déontologie.

En effet, la sécurité intérieure est avant tout une mission régalienne d’ordre constitutionnelle et, en tant que telle, appelle à un comportement exemplaire de la part des principaux intervenants. Mais les événements qui ont secoué la France ces dernières décennies, et notamment cette année 2015, montrent également qu’il s’agit d’une préoccupation d’actualité au sein de la population, victime de nombreuses atteintes au droit à la vie. Elle est une question sensible et aux aspects multiples.

Plus qu’une mission régalienne, la sécurité intérieure est une question sensible car elle ne se limite pas aux modalités de l’usage de la force par exemple. Elle met également en jeu des valeurs fondamentales défendues par la Constitution et les conventions internationales : la dignité, l’impartialité, l’interdiction de la torture sur les personnes appréhendées, etc. Protéiforme ensuite car elle fait coexister deux réalités indépendantes. D’une part, elle concerne la riposte apportée par les acteurs de la sécurité intérieure aux attaques : il s’agit de la mission de sécurité intérieure proprement dite. D’autre part, elle touche les relations qui s’établissent entre ces mêmes acteurs et la population qu’ils sont sensés défendre. Ce dernier aspect est relatif à la manière dont ils accomplissent leur mission : respectent-ils les libertés fondamentales de la population ? C’est ce second aspect qui a particulièrement intéressé ce dossier de recherche car soulève la problématique de la déontologie.

Pour mieux comprendre la déontologie, le premier chapitre a été consacré à une étude de contenu des codes de déontologie. Celle-ci a permis d’identifier les paramètres qui entrent en jeu en matière de déontologie de la sécurité intérieure. D’abord, les acteurs : ces derniers sont principalement, selon le Code de la sécurité intérieure, la police nationale, la gendarmerie nationale et les acteurs de la sécurité privée. À ceux-là on peut ajouter l’administration des douanes et les agents pénitentiaires. Ensuite, les sources des règles déontologiques : elles sont nationales et internationales. Puis, les principes déontologiques proprement dits : incarnation de valeurs essentielles, ils proposent un idéal de comportement. Les principes déontologiques fixent des standards assez élevés qui ne sont pas toujours respectés dans la pratique.

Le deuxième chapitre a essentiellement été consacré à la question de l’efficacité des codes de déontologie de la sécurité intérieure. Juridiquement, leur valeur est essentiellement morale à cause du caractère abstrait des principes déontologiques. Leur application à la lettre est alors difficile comme le témoignent les nombreuses réclamations déposées auprès du défenseur des droits. Mais l’établissement de la preuve des violations par les victimes l’est également au vu du nombre peu élevé de contentieux qui aboutissent favorablement pour les victimes. Les sanctions sont dès lors plus souvent disciplinaires et ne rendent que rarement justice aux victimes.

Il est également à craindre que la situation continue à se dégrader si des solutions ne sont pas apportées pour la redresser. Durant les assises de la sécurité privée du 8 décembre 2014, le ministre de l’intérieur Bernard Cazeneuve avait insisté sur la nécessité de faire de la formation la priorité absolue du secteur de la sécurité privée. Selon lui, il s’agit d’une condition essentielle à la fiabilité et à l’établissement de la confiance entre les forces de sécurité publiques et les agents de la sécurité privée[55]. Mais au regard des données issues du rapport du défenseur des droits, des efforts mériteraient également d’être entrepris auprès des acteurs publics qui concentrent la grande majorité des réclamations.

[1] Lexique des termes juridiques (2003), Dalloz.

[2] Ce choix résulte également du fait que l’administration pénitentiaire est l’une de celles où la problématique des droits de l’homme est très sensible.

[3] Selon l’article R 434-2 du CSI, la police et la gendarmerie relèvent de l’autorité du ministère de l’intérieur. Quant à la police municipale, il convient de distinguer entre deux missions. Dans l’accomplissement des missions de police judiciaire, les agents de la police municipale sont placés sous l’autorité de leur chef hiérarchique tandis que leurs missions de police administrative relèvent de celle du maire de la commune qui les emploie ou auprès duquel ils sont mis à disposition.

[4] Anissa BOUMEDIENE, (2015, 14 novembre), « Attentats à Paris : trois décennies d’attaques terroristes en France », 20 minutes.fr. Repéré à l’URL : http://www.20minutes.fr/societe/1730231-20151114-attentats-paris-trois-decennies-attaques-terroristes-france

[5] Il s’agit d’une attaque terroriste islamiste perpétrée par les désormais tristement célèbres frères Chérif et Saïd Kouachi et Amédy Coulibaly. Une série non exhaustive d’articles sur le sujet est disponible sur le site du quotidien Le Parisien à l’URL : http://atelier.leparisien.fr/sites/Je-Suis-Charlie/

[6] Le Parisien (2015, 14 novembre), « Attentats à Paris : 7 des 8 terroristes morts se sont fait exploser ». Repéré sur le site du quotidien à l’URL : http://www.leparisien.fr/faits-divers/attentats-de-paris-cinq-terroristes-neutralises-14-11-2015-5274233.php#xtref=https%3A%2F%2Fwww.google.com

[7] L’administration des douanes fait également partie des acteurs de la sécurité intérieure. Cependant, son code de déontologie ne sera pas abordé dans ce dossier de recherche puisque les autres permettront amplement de faire ressortir tous les principes de déontologie en matière de sécurité intérieure.

[8] Ce décret a été pris en application de l’article 11 de la loi n°2009-1436 du 24 novembre 2009 qui prévoit l’établissement d’un code de déontologie.

[9] Inséré au livre VI de la partie réglementaire du CSI.

[10] V. l’article L 634-4 du Code de sécurité pour les autres sanctions.

[11] Le juriste américain d’origine autrichienne Hans KELSEN a proposé une hiérarchie des normes juridiques dite pyramide des normes juridiques encore très utilisée de nos jours.

[12] Marc WATIN-AUGOUARD, « La Charte du gendarme : un patrimoine identitaire commun », Revue de la gendarmerie nationale, 4^e trimestre 2009, pp. 25-30. Disponible à l’URL :

http://www.vichery.fr/snaag94/file/dossiers_pdf/SNAAG/2010%20-%20Charte%20Gendarme%20%20W-A%20.pdf

[13] Par exemple, le camp de détention de Guantánamo a souvent défrayé la chronique. Il est utilisé par le gouvernement américain pour détenir des individus présumés être de dangereux terroristes. Ces derniers subissent des traitements contraires aux droits de l’homme. En 2003, il accueillit 700 prisonniers contre 112 à l’heure actuelle (novembre 2015). Voir à ce sujet : le tag « Guantánamo » sur le site internet de France 24 à l’URL : http://www.france24.com/fr/tag/guantanamo/ ; Olivier CHARRIER (2015, 18 novembre), « En finir (enfin) avec Guantánamo ? ». Repéré sur le site du journal numérique La Montagne.fr à l’URL : http://www.lamontagne.fr/france-monde/actualites/a-la-une/on-en-parle/2015/11/18/en-finir-enfin-avec-guantanamo_11667874.html

[14] C’est ainsi que la Convention contre la torture a inspiré la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales de l’Union européenne qui a repris cette interdiction en son article 3 en disposant que : « Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ».

[15] Il convient ici de remarquer qu’il s’agit du seul acteur pour lequel son code de déontologie ajoute « les principes constitutionnels » au rang des sources, juste après la Constitution, alors même qu’il serait entièrement logique de penser que lesdits principes sont automatiquement respectés si la Constitution, leur source, l’est. Il pourrait être intéressant de s’interroger sur l’utilité d’une telle dualité.

[16] La formulation de ces normes de comportements varie légèrement suivant les codes. Parfois, chacune fait l’objet d’un article individuel. Ainsi de la probité pour les policiers et les gendarmes (art. R434-9 CSI) ; par contre, l’impartialité et la non-discrimination (art. R 434-11 CSI) font l’objet d’un seul article. Pour les agents pénitentiaires, l’intégrité, la probité, l’impartialité et la dignité sont groupés dans le seul article 7 de leur code de déontologie avec la loyauté : « Le personnel de l’administration pénitentiaire est loyal envers les institutions républicaines. Il est intègre, impartial et probe. Il ne se départit de sa dignité en aucune circonstance ». Idem pour les agents de la police municipale : l’intégrité, l’impartialité, la dignité et la loyauté envers les institutions sont prévus par l’article R 515-7 CSI.

[17] V. art. R 434-13 CSI et art. 8 du décret n°2010-1711.

[18] L’art. R 434-19 crée l’obligation pour les agents des forces de l’ordre (policiers et gendarmes) d’intervenir même en dehors de ses heures de service pour porter assistance aux personnes en danger.

[19] L’art. R 434-14 alinéa 2 CSI dispose que : « (…) Respectueux de la dignité des personnes, il veille à se comporter en toute circonstance d’une manière exemplaire, propre à inspirer en retour respect et considération ».

Concernant les agents de la police municipale, l’art. R 515-7 alinéa 2 CSI dispose que : « Il est placé au service du public et se comporte de manière exemplaire envers celui-ci. »Ensuite, l’art. R 631-5 CSI : « Les acteurs de la sécurité privée s’interdisent, même en dehors de l’exercice de leur profession, tout acte, manœuvre ou comportement de nature à déconsidérer celle-ci ». Enfin, l’art. 17 du code de déontologie du service public pénitentiaire : « Le personnel de l’administration pénitentiaire doit en toute circonstance se conduire et accomplir ses missions de telle manière que son exemple ait une influence positive sur les personnes dont il a la charge et suscite leur respect ».

[20] Cette obligation est énoncée par l’article R 434-27 CSI ; l’article R 515-2 CSI pour les policiers municipaux ; l’article R 631-2 CSI pour les acteurs de la sécurité privée ; les articles 5 et 6 du décret n°2010-1711 pour les agents pénitentiaires.

[21] Les articles R 434-5 CSI, R 515-20 CSI, R 631-16 CSI et les articles 22 et 24 du décret de 2010 encadrent ce devoir d’obéissance des différents acteurs de la sécurité.

[22] Cette obligation décrite aux articles R 631-8 du CSI et 11 du décret de 2010 est reprise par l’article 21 de la charte du gendarme de 2010 : « Le  militaire  de  la  gendarmerie  qui  exerce  un  commandement  a  des  responsabilités  et des devoirs proportionnels à son rang,  à son grade et  à ses fonctions. Les rapports  qu’il  entretient  avec ses subordonnés sont fondés sur une loyauté et un respect mutuels ».

[23] Signalement d’un individu recherché. Pour les policiers et gendarmes, voir les articles R 634-11, 634-14 et 634-16 du CSI. L’article R 515-7 concerne les agents de la police municipale ; pour les acteurs privés : art. R 631-27 CSI.

[24] Voir art. R 434-8 du CSI et art. 10 du décret n°2010-1711. La confidentialité est aussi requise des acteurs privés concernant les procédures techniques ou usages propres à leur activité (Art. R 631-9 CSI).

[25] V. pour la police et la gendarmerie : art. R 434-17 ; pour les acteurs de la sécurité privée : R 631-10 ; pour les agents pénitentiaires : art. 15 et 16 du décret n°2010-1711.

[26] Par exemple ils ne peuvent ni détenir un individu sans en aviser immédiatement les autorités compétentes de la situation, ni recourir à la violence, hormis en cas de légitime défense. V. art. R. 631-10 du CSI.

[27] V. : art. R 434-18 CSI,  R 515-11 CSI, R 631-10 CSI. Par ailleurs, les policiers et gendarmes ont l’obligation de faire preuve de discernement dans le choix de 1a réponse à apporter contre une menace (R. 434-10 CSI).

[28] Les gendarmes sont soumis au statut des militaires et donc à leur discipline.

[29] V. art. R 631-13 et R 631-14.

[30] Plusieurs articles à cet effet : art. R 631-15 à R 631-24 du CSI.

[31] L’article R 434-2 du CSI dispose que : « La police nationale et la gendarmerie nationale ont pour mission d’assurer la défense des institutions et des intérêts nationaux, le respect des lois, le maintien de la paix et de l’ordre publics, la protection des personnes et des biens. Au service des institutions républicaines et de la population, policiers et gendarmes exercent leurs fonctions avec loyauté, sens de l’honneur et dévouement ».

[32] Mais l’agent pénitentiaire n’exerce son autorité que dans l’établissement auquel il est rattaché.

[33] Pour le policier et le gendarme, le port de l’uniforme est régi par l’article R 434-15 du CSI. Quant aux agents de la police municipale, aucun article de leur code de déontologie ne précise cette obligation. Mais en tant que fonctionnaires appelés à faire respecter l’ordre public, le port de l’uniforme symbolisera l’autorité dont ils sont investis.

[34] Cette obligation n’est pas expressément mentionnée comme telle dans le code de déontologie mais peut se déduire de l’article R 631-12 du CSI : « (…) Les acteurs de la sécurité privée doivent éviter par leur comportement et leur mode de communication toute confusion avec un service public (…) logotypes ou signes reprenant des caractéristiques et couleurs assimilables à celles identifiant les documents émis par les administrations publiques (…) ».

[35] En effet, le code pénal punit l’individu qui n’apporte pas son aide à une autre en danger, qu’il intervienne ou non dans le domaine de la sécurité. Il est alors logique que cette obligation vaut encore plus pour les acteurs de la sécurité.

[36]  Les honneurs militaires sont rendus aux gendarmes qui décèdent durant leur mission.

[37] En effet, l’article R 631-15 dispose : « Les entreprises et leurs dirigeants s’interdisent d’employer ou de commander, même pour une courte durée, des personnels de sécurité et de recherches ne satisfaisant pas aux conditions de qualification professionnelle ou ne possédant pas les autorisations valides requises pour exercer leurs missions. Ils s’assurent de l’adéquation des compétences aux missions confiées ».

[38] Cela se déduit de l’obligation de confidentialité prévu par l’article R 631-9 : « (…) dans l’exercice de leurs fonctions, chez un ancien employeur ou maître de stage, sauf accord préalable exprès de ce dernier.

[39] V. l’art. R 434-9 du CSI sur les devoirs du policier et du gendarme.

[40] La Déclaration universelle des droits de l’homme (DUDH) de 1948 par exemple.

[41] La Déclaration de Rio de 1992 par exemple.

[42] Voir par exemple les articles R 434-10, 434-11 et 434-12.

[43] Car il traduit la volonté de nuire ou non de l’auteur de la violation. Cette intention de nuire est importante puisqu’il existe justement des infractions dans le code pénal qui sont le résultat de négligences ou de l’absence de volonté (par exemple l’homicide involontaire).

[44] Des pénalités financières peuvent également s’appliquer aux personnes morales et personnes physiques non salariées avec un plafond de 150 000 €. V. aussi les art. R 634-3 et R 634-4 du CSI.

[45] V. l’art. L 632-1 du CSI qui précise les missions du CNAPS.

[46] Cependant, le même article prévoit que les faits remontant à plus de trois ans peuvent être sanctionnées à condition que des actes tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction aient été entrepris.

[47] Comme l’abaissement temporaire d’échelon.

[48] Cette formulation, beaucoup plus large que la formulation « sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale », induit qu’elle vaut pour toutes les sanctions de nature pénale même celles trouvent leur source dans des textes autres que le code pénal.

[49] Le témoin oculaire pourrait d’ailleurs aussi être poursuivi pour non assistance à personne en danger.

[50] Défenseur des droits (2014), Rapport annuel d’activités [PDF], p.38. Document disponible à l’URL : http://www.defenseurdesdroits.fr/sites/default/files/atoms/files/raa_court_2014_0.pdf

[51] Corruption, vol, palpation de sécurité, décès, sanction disciplinaire, etc.

[52] Ibid., p.15.

[53] Cf. art. R 434-31 du CSI et art.

[54] Cf. art. 4 de la charte du gendarme de 2010.

[55] Ministère de l’intérieur (2014, 8 décembre), Interventions du ministre de l’intérieure aux assises de la sécurité privée. Repéré sur le site de l’institution à l’URL :

http://www.interieur.gouv.fr/Archives/Archives-Bernard-Cazeneuve/Interventions-du-ministre/Assises-de-la-Securite-privee